Ministers in soorten
Wie kijkt naar de Grondwet, ziet dat er tussen ministers geen onderscheid wordt gemaakt, tenzij tussen premier en overige ministers. Niet toevallig wordt de minister-president in art. 43 afzonderlijk genoemd naast de overige ministers. Staatsrechtelijk maakt hem dat tot weinig meer dan de eerste onder zijns gelijken. Aangezien hij in Europeesrechtelijk verband wordt beschouwd als ‘regeringsleider’ is hij ook juridisch wel wat meer dan de primus inter pares, waarvoor zijn collegae hem graag houden.
Voor het overige zijn de ministers staatsrechtelijk aan elkaar gelijk. Dat geldt ook voor de minister zonder portefeuille. Hij geeft weliswaar geen leiding aan een ministerie, maar beheert niettemin een beleidsterrein en hij heeft ook stemrecht in de ministerraad. Voor staatssecretarissen geldt dezelfde onderlinge gelijkheid in juridische zin. Juridisch wordt dat ook steeds verdedigd met de op zichzelf terechte constatering dat ieder van de ministers individueel verantwoordelijk is jegens het parlement en dat die verantwoordelijkheid zich slecht verdraagt met het aanvaarden van bevelen van een andere minister.
De werkelijkheid is een andere. Om te beginnen kan de premier, als hij dat echt nodig vindt, een of meer van zijn collegae voor voldongen feiten plaatsen met dezelfde werking als een bevel, als hij zich in de Europese Raad van regeringsleiders bindt aan een daar genomen besluit. Weliswaar heeft een besluit van de Raad als zodanig geen rechtskracht, maar het is erg ongezond voor een minister, al voelt hij zich nog zo bezwaard, om daar nog tegenin te gaan. Een schrandere premier wil zijn collegae ook wel eens effectief met de rug tegen de muur plaatsen, door voortijdig mededelingen te doen (‘hardop te denken’) tijdens de vrijdagse persconferentie.
Bekend is ook het constituerend beraad van het nieuwe kabinet, dat plaatsvindt nadat de formateur verslag heeft uitgebracht aan de koningin, maar voordat het kabinet wordt beëdigd. Dat beraad is bestemd voor formele kennismaking en voor het oplossen van laatste problemen in de bevoegdheidsverdeling tussen ministers. Daar willen ervaren ministers hun nieuwe collegae nog wel eens ongemerkt hele bedragen en taken ontfutselen. Als de nieuwkomer daar achter komt, is het te laat.
Voorts is er ongelijkheid tussen ministeries. De raad kent een uitgesproken pikorde, al zal nooit iemand dat openlijk toegeven. Om te beginnen zijn er bundels van ministeries die gewichtiger zijn dan andere: ministers als die van Financiën, EZ en Sociale Zaken vormen samen met de premier nog steeds een soort kernkabinet. De buitenlanddriehoek, Buitenlandse Zaken, Defensie en Ontwikkelingssamenwerking (de laatste vooral wegens het vele geld dat erin omgaat) genieten meer status dan andere bundels ministeries. Zo zijn in het algemeen ook ministeries waarin veel (investerings)middelen omgaan zoals OCW, VWS en V&W nogal prestigieus.
Maar, ook binnen die bundels is er sprake van een materiële hiërarchie: BuiZa is van meer gewicht dan Defensie; Justitie staat hoger aangeschreven dan Binnenlandse Zaken; V&W en Landbouw hebben meer te zeggen over de ruimtelijke ordening dan VROM, dat er officieel over gaat. Dat zijn allemaal status- en prestigeverschillen, meer dan eens ook verschillen in politieke invloed, waarmee tijdens een kabinetsformatie duchtig rekening moet worden gehouden.
Al moet er wel één ding worden bij gezegd: persoonlijke competentie als minister kan reuze helpen om statusachterstand te compenseren. Een zware minister van BZK kan zijn collega van Justitie aardig op achterstand zetten, zeker als hij het oor heeft van de minister-president.
Het merkwaardige van formaties is dat de Tweede Kamer zich met zaken als deze niet bemoeit. Zij probeert voortdurend aan de voordeur invloed te krijgen, op de benoeming van de (in)formateur. Zij zou ook de achterdeur kunnen kiezen: wel verantwoording vragen aan de formateur en inlichtingen vragen aan de informateur, zodra dezen hun werk gereed hebben. Zij zou vooral kandidaat-ministers en staatssecretarissen aan de tand kunnen voelen, alvorens de dames en heren zich laten beëdigen. Dat is dan wel geen investituur, maar het helpt wel inzicht te krijgen in de vermogens van de nieuwe bewindsman of -vrouw en hem of haar zijn plaats wijzen.
Het Europees Parlement heeft er intussen in hoorzittingen met kandidaat-leden van de Commissie schik in gekregen. Waarom zou dat in Nederland niet kunnen? Het argument van ‘nog meer tijdverlies’ is niet erg overtuigend: dan moet het gesprek over het regeerakkoord maar worden bekort. Wij hebben blijkbaar een sterke neiging om geschreven tekst belangrijker te vinden dan persoonlijk vertrouwen. Calvinisme?
Dit is de vierde en laatste in een serie columns over ‘harde’ (rechtsregels) en ‘zachte’ (tradities en conventies) normen in het proces van kabinetsformatie. De eerste drie afleveringen zijn verschenen in week 28, 30 en 32.