Hoezo: demissionair?
Hoe lang het begrip ‘demissionair’ precies wordt gehanteerd is niet helemaal duidelijk, maar het heeft te maken met de vanaf 1922 ontstane gewoonte dat rond de dag van de Kamerverkiezingen het zittende kabinet zijn ontslag aanbiedt aan de Koning. Dit, ongeacht de vraag of de meerderheid waarop het kabinet is gebaseerd is blijven bestaan of niet. Juist in 1922 immers was er een kabinet, onder leiding van de katholiek Ch.J.M. Ruijs de Beerenbrouck, dat zijn meerderheid bij de verkiezingen had zien vergroot. Tot dan toe was dat reden geweest het kabinet eenvoudig voort te zetten.
In 1922 voelde koningin Wilhelmina daar niets voor, noch de protestantse partijen. Dus werd een ‘truc’ bedacht die Ruijs dwong alsnog zijn ontslag bij Majesteit in te dienen. Sedertdien is de formule bekend waarin de Koning aan de ministers vraagt aan te blijven en al datgene te doen wat in ’s lands belang noodzakelijk is. Dat verzoek krijgen ministers intussen ook, zodra er sprake is van een kabinetscrisis.
Tot 1922 – ten dele ook nog daarna – was het gebruik dat ministers op volle kracht bleven doorregeren, totdat er een nieuw kabinet was aangetreden. Een nauwe relatie met verkiezingen was er immers nog niet. Een kabinet moest het vertrouwen van de Kamer formeel kwijt zijn geraakt of intern uiteen zijn gevallen, voordat de Koning ging zoeken naar vervangende bewindslieden. Tot dat moment werd er eenvoudig voort geregeerd. Doordat er een steeds sterker verband is ontstaan tussen verkiezingen en kabinetsformatie, is het besef gegroeid dat ministers terughoudend dienden om te gaan met hun bestuur, zodra zij het vertrouwen van de Kamer hadden verloren, a fortiori vanaf de dag dat er verkiezingen waren gehouden en aan een nieuw kabinet werd gewerkt. Dat is allemaal nog sterker geworden, omdat vanaf de jaren zeventig als conventie geldt dat een coalitie niet van samenstelling mag veranderen zonder voorafgaande verkiezingen.
Verliezen ministers vanaf de dag van de ontslagaanvraag aan bevoegdheid besluiten te nemen? Nee, dit is niet het geval: ministers en staatssecretarissen blijven volledig bevoegd en dus ook volledig verantwoordelijk. (Zij kunnen desnoods tot onmiddellijk vertrek worden gedwongen.)
Het begrip ‘demissionair’ is dus eerder een kwestie van conventie dan van staatsrechtelijk afdwingbare verplichting. Zoals zoveel is het dus een kwestie van politiek fatsoen om bij de nadering van een kiezersuitspraak of van een nieuwe coalitie, de adem in te houden en alleen dat te doen wat redelijkerwijs ieder kabinet en iedere minister zou doen in deze omstandigheden. Dat is al veel meer dan vijftig jaar geleden, gelet op de vele en nauwe verbindingen met de internationale politiek, maar vooral met de Europese Unie. Niettemin is er een democratische plicht tot terughoudendheid. Ministers moeten beslissingen en formele voorstellen aan de Kamer voor zich houden, waarvan zij weten dat de representant van een andere partij of coalitie er nooit mee zou komen.
Wat opvalt, is dat met de demissionaire status in het laatste decennium rijkelijk opportunistisch wordt omgesprongen. In het ene geval beroept een minister zich op de voorgeschreven terughoudendheid om iets niet te doen, terwijl hij of zij in een ander geval besluitvorming doorzet alsof er geen demissionaire status bestaat. Voorbeeld: minister Spies (BZK) wil niets doen aan het fenomeen van de ‘weigerambtenaar’, hoewel de Kamermeerderheid dat wel wil, met beroep op haar demissionaire status. Zij zet tegelijk een voorstel tot inkrimping van de beide Kamers uit bezuinigingsoverwegingen onbeschaamd door, hoewel zij er zelf niets in ziet en er tegen haar voorstel grote bezwaren bestaan in de Kamer, maar ook in de Raad van State. Het is een voorbeeld uit vele.
Het sterk gestegen opportunisme (en bijbehorend gebrek aan fatsoen) heeft ongetwijfeld iets te maken met de instabiliteit van kabinetten sedert 2002, die er intussen toe heeft geleid dat wij van de tien jaar sedertdien al bijna anderhalf jaar aan ‘demissionaire periode’ hebben beleefd. Dat geeft ministers echter nog geen recht de goede parlementaire zeden dan maar te negeren. Daadkracht dient te zijn gebaseerd op het vertrouwen van een parlementaire meerderheid. Tijdens een demissionaire periode is zelfs dat onvoldoende; de oppositie kan immers elk moment tot regeren worden geroepen.