Objectieve criteria bestaan niet
Het wetgevingsproces is in ons land als regel zorgvuldig en soms zelfs langdurig. De kwaliteit van de wetgeving wordt op diverse momenten bewaakt en inspraak door burgers, deskundigen en organisaties is zowel voor als tijdens de behandeling volop mogelijk. Twee instanties spelen bij de kwaliteitsbewaking een specifieke rol: de Raad van State en de Eerste Kamer. Beide hebben een eigen toetsingskader.
Sommigen bepleiten een grotere rol van de Raad van State bij de bewaking van de wetgevingskwaliteit, bijvoorbeeld door tussentijds advies over amendementen en nota's van wijziging. Tijdens een door Nieuwspoort, het Montesquieu Instituut en ProDemos georganiseerd debat over de Eerste Kamer deed D66-senator Thom de Graaf dat bijvoorbeeld. Eerder, in 2005, stelde een PvdA-commissie onder leiding van prof. Rudy Andeweg al eens voor de Senaat in zijn geheel te vervangen door de Raad van State.
De Raad van State brengt advies uit als het kabinet voornemens is een wetsvoorstel in te dienen. Zij hanteert daarbij een toetsingskader dat uit drie onderdelen bestaat. Als eerste is dat een beleidsanalytische toets. Is de reden voor de nieuwe wet duidelijk verwoord, wat is het probleem, wordt dat met de wet goed aangepakt en is de uitvoering adequaat? Ten tweede kijkt de Raad naar juridische aspecten en eventuele strijdigheid met internationaal recht, en ten derde naar wetstechnische aspecten. Is de wet systematisch en logisch opgebouwd, is er innerlijke consistentie en wordt de juiste terminologie gebruikt? Vaak betreft de kritiek van de Raad van State een onvoldoende motivering of onderbouwing van nieuwe wetgeving. Bij uitzondering adviseert zij het kabinet het wetsvoorstel niet in te dienen, vaker om het pas in te dienen na te zijn ingegaan op de kritiek.
Ook de Eerste Kamer kent sinds 1992 een (overigens informeel) toetsingskader. Daarin staan - niet erg verrassend - eveneens aspecten als motivering, noodzaak, uitvoerbaarheid, financiële consequenties, juridische kwaliteit en overeenstemming met het internationale recht. Het bestaan daarvan moet worden geplaatst tegen de achtergrond van ervaringen die de Eerste Kamer in de jaren 1982-1992 opdeed tijdens de kabinetten-Lubbers. Het kwam toen enkele keren voor dat het hechte regeerakkoord de Eerste Kamer hinderde in het vrijuit kenbaar maken van bezwaren; bezwaren die soms breed werden gedeeld. Het bleek toen bovendien meer en meer dat een gezamenlijk optreden van fracties wel enigszins effectief kon zijn, bijvoorbeeld bij het afdwingen van toezeggingen. Onder leiding van voorzitter Tjeenk Willink werd daarop door het College van Senioren een toetsingskader opgesteld, met 'harde' criteria waaraan een wetsvoorstel moest voldoen. Zo kreeg de kwaliteitsbewaking door de Eerste Kamer ook een extra dimensie.
Kun je voor het advies door de Raad van State nog stellen dat dit zich hoofdzakelijk richt op 'kwaliteit', voor de Eerste Kamer geldt uiteraard dat het politieke oordeel minstens zo belangrijk, zo niet het belangrijkst is. Dat dit criterium niet is terug te vinden in het eigen toetsingskader is verklaarbaar, want dat is voor een politiek lichaam als de Eerste Kamer al vanzelfsprekend.
Het advies van de Raad van State kan door het kabinet min-of-meer worden genegeerd (al zal een verstandig kabinet wel nog eens kritisch naar het eigen voorstel kijken). Om politieke motieven worden bekritiseerde wetsvoorstel meestal gewoon ingediend. Het politieke eindoordeel van de Eerste Kamer kan uiteraard niet worden ontlopen. Dat is maar goed ook, want wetgeving is geen 'wiskunde' en kan niet via objectieve criteria worden afgedaan (want die criteria zijn er niet). Politieke besluitvorming dient in een politiek college plaats te vinden. Zwaarwegende adviezen kunnen daarbij behulpzaam zijn, maar uiteindelijk komt het op politieke oordeelsvorming aan - ook bij de vraag in hoeverre aspecten die de wetgevingskwaliteit betreffen een rol moeten spelen.
Iets anders is of het logisch is dat niet de direct gekozen Tweede Kamer, maar de indirect gekozen Eerste Kamer het laatste woord heeft over wetsvoorstellen. Dat is op zijn minst 'ongelukkig'. Keerzijde van politieke oordeelsvorming is dat kiesgerechtigde burgers in het stemhokje de afgevaardigden vanwege de door hen gemaakte keuzes ter verantwoording kunnen roepen. Daaraan ontbreekt het in het huidige bestel.